农业的出路根本在于现代化。近年来，面临市场与资源的双重制约，中国亟需依靠科技实现创新驱动发展，为农业现代化发展提供可持续动力。党的十九届五中全会指出：“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。农业科技投入是科研工作的保障，优化农业科研投入资金分配有助于提高农业科技创新效率，直接影响着农业科技进步和农业科技创新能力，对全面实现乡村振兴与创新驱动，具有重要的现实意义。“十五”以来，我国步入创新型国家建设阶段，国家对农业科技的重视程度日渐加大，同时为保证农业科技投入持续增长、科学配置、合理使用，我国相继出台了项目经费改革方案以及科技计划与经费管理改革。经过“十五”以来二十年的发展，“十四五”期间，我国农业科技投入呈现何种现状？结构是否合理？存在哪些短板？应如何优化？都是需要系统梳理才能解决的问题。

本文在系统分析“十五”到“十三五”期间我国农业科技投入总量、强度和结构的基础上，梳理了美、德等国在农业科技创新投入方面的典型经验，基于国际比较的视角，探寻我国农业科技投入短板。研究发现“十五”到“十三五”期间我国农业科技投入的短板主要集中在农业科技“边缘化”趋势显现、私人投资农业科研不足、人员经费短缺、稳定支持经费比例较低、农业科技推广投入强度与结构不合理以及新趋势研究关注不够等六个方面，基于此，本文提出了“十四五”期间优化我国农业科技投入的政策建议。

近几年，学者从多个角度对我国农业科技投入问题进行了分析，主要包括研究我国农业科技投入总量，探究我国农业科技投入政策缺失，分析农业科技经费来源支出结构，进行国际经验比较。上述文献为农业科技投入提供了研究基础，但仍存在改进的空间。一是现有研究多以《中国科技统计年鉴》为依据，进而开展相关研究，但农业科技管理涉及到农业农村部、科技部、教育部、财政部等多个部委，机构壁垒较多，资源统筹难度较大，单纯依靠《中国科技统计年鉴》导致数据结果性存在偏误。二是以往少有涉及到农业科技投入中推广资金的研究，未从产业链视角剖析农业科技投入。

基于此，本文以《中国科技统计年鉴》《全国农业科技统计资料汇编》《中国高等学校科技统计资料汇编》以及《国家科学技术奖励工作汇编》为依据，系统梳理我国农业科技投入总量、强度和结构，同时与我国全行业科技投入、国外典型国家农业科技投入情况进行对比分析，从而凝练国际经验，探寻我国农业科技投入短板，并在此基础上提出相应政策建议。

我国农业科技投入总量与强度的短板

首先，“十五”到“十三五”期间，中国农业科技活动经费收入总额总体上呈现快速增长趋势，由2001年的48亿元增长到2018年的428.6亿元，年均增长率为13.74%。然而：（1）“十五”到“十三五”期间，中国农业科技投入年均增长速度呈波动递减趋势，且低于整体科技投入的年均增长速度。（2）农业科技在国家整体科技中呈现不断“边缘化”的趋势。其次，“十五”到“十三五”期间，中国农业科技活动与R&D活动投入强度呈现增长态势，但我国农业科技投入强度低于全行业平均2.14%的水平以及世界一二梯队的（农业科技投入强度大于2.5%的国家以及大于1.5%小于2.5%的国家）。

我国农业科技投入来源结构的短板

农业科技投入来源结构主要包括两个方面，一是分析农业科技投入各主体经费投入量；二是政府资金中稳定性支持经费与竞争性经费。

从来源主体看，“十五”到“十三五”期间，政府资金一直是中国农业科技活动的主要经费来源，总体呈现波动增长态势，农业科技经费来源单一。而从美国的经验看，私人企业是其农业科技投入的主体。2013年，美国用于食品和农业的科技投入为163亿美元，其中联邦政府投入仅有28亿美元，占比17.2%；私人企业投资118亿美元，占比72.4%。

从稳定性支持与竞争性经费看，“十五”到“十三五”期间，农业科研领域的研究经费存在着严重的过度竞争。农业部属科研机构的竞争性项目拨款占全部经费的比例从2001年的18.92%上升到2018年的26.08%。而从国际经验看，英美等国外发达国家的R&D经费则主要以稳定支持的方式对科研机构、高等院校及农业企业进行资助，只有极小部分以基金等形式委托给了相关主体。

我国农业科技投入支出结构的短板

农业科技投入支出结构主要包括人员资产结构以及经费投入方向两个方面。

从人员资产结构看，“十五”到“十三五”期间，“重物轻人”现象有所改善，但人员费用比重仍存在较大提升空间。中国现行的科技经费管理制度规定科研项目支付科目中不允许列支人员费用，导致“有钱打仗、无钱养兵”现象。近年来资产性支出的比例由2009年的22.59%下降到2018年的20.10%，而人员劳务费在R&D内部支出中的比重则从2009年的30.90%提高到2018年的45.72%，重物轻人的状况亦有所改善。

从经费投入方向看，“十五”到“十三五”期间，农业科技投入方向有所优化，但新兴研究方向关注不足。中国农业科研经费主要集中在农作物上，畜牧业产前和产后投入很少。尽管近年来R&D经费的部门分布结构有所调整和优化，畜牧业、渔业与农业服务业R&D经费的年均增长速度分别为17.73%、17.14%、17.61%，高于种植业与林业，且占农业R&D的比重也均有所提升，分别从2002年的5.7%提高到2018年的6.91%，从5.3%提高到5.92%，从17.9%提高到21.44%。而从国际经验看，德国农业科技创新的重点投资方向是可再生资源、有机农业、基因和生物技术、信息技术、食品安全与风险等方面。

我国农业科技推广资金短板

根据《国家科学技术奖励工作汇编》统计，“十五”到“十三五”期间，农业科研院所和农业大专院校科技推广经费以政府投入为主，而涉农企业转化资金却主要以自筹为主，2017年农业企业经费投入中来自企业自筹的比重为95.10%，政府资金投入仅占3.4%，政府对于农业企业创新活动的支持力度较小。

从国际经验看，发达国家农业科技推广投入主要流向农业企业及私人农业机构，充分发挥企业市场导向性强的特点，而中国农业企业获得的科技推广投入过少，导致科技成果的市场导向性不强，科技经济“两张皮”现象突出。发达国家农技推广经费一般占到农业总产值的0.6~1.2%，发展中国家也在0.5%左右，但我国2017年农业科技推广投入强度却仅有0.1%的水平。

“十四五”我国农业科技投入展望

针对“十五”到“十三五”期间我国农业科技投入存在的短板，提出“十四五”期间我国农业科技投入的发展方向如下：

加大对农业科研支持力度，提高农业科研投资强度。“十四五”期间，应践行“三创一体”，提高农业科技投入的回报率，增加农业科技投入吸引力，强化农业科技在大科技中的地位。重视农业科研，加大科技投入，建立稳定长效的支持政策，提高农业科研投入强度，建议“十四五”期间将中国的农业科研投资强度提高到1.5%，从资金上保障农业科研能够更加有效地服务于经济发展需要。

强化政府对农业科技财政支持的主导作用，加快构建多元化农业科技投入体系。“十四五”期间应更充分发挥政府对农业科技活动投入的主导作用，对体现国家意志、关系国家安全和长远发展的重大科学问题、共性技术问题的研究开发，以及重大科研设施、公共科技基础条件平台的建设等，政府需大幅度增加投入。同时通过公私合营（PPP）、政府资金配套等多方式并举，加大对农业企业R&D投入的支持力度；税收优惠、金融支持多途径引导，调动企业投资农业科研积极性，逐步确立农业企业主体地位。保证政府和非政府两种渠道科技投入的稳定均衡增长，增强政府调动和优化对农业科技资源配置的能力，有效整合社会的资源，提高农业行业的科技创新能力。

平衡稳定支持和竞争性投入结构，增加对科研人员费用支持。“十四五”期间应优化立项方式，大幅提高非竞争性经费支持比例，强化稳定性经费支持力度，引导竞争性经费关注基础研究与前沿方向，力争“十四五”期间稳定性经费达到80%。试点国家科技计划项目经费列支人员费用，加大事业费的比重，争取“十四五”期间人员费用比重达到55%，保障科研人员工资、收入水平，激励科研人员安心科研。

拓宽农业科技经费渠道，多举措鼓励私人投资农业科研。“十四五”期间应积极拓宽中国农业科研资金投入渠道，鼓励私人领域对农业科研投资，让私营部门在科研投入中发挥更多的作用，并给予私营部门更广阔的发展空间，尽快实现“市场-商业性应用科研-开发-市场”的良性循环，逐渐培育现代农业科研企业。尽快建立以政府为主导、社会多元化的农业科研投入体系，大幅度提高农业科研投入占农业GDP的比重，最终实现公共部门和私人部门的协同创新。

优化农业科技推广经费结构，推进农业企业主体地位。“十四五”期间，政府一方面要加强科技成果转化资金投入，同时还要设置专门的农业科技转化平台，从科研经费中提取一部分用于支持该平台以促进使农业科技研究成果向应用技术的转化，支持发展、引进和开发新技术和工艺。此外通过该平台为农业科技成果转让提供交易平台，加强产、学、研三方的联系和合作，促进资金向农业企业流动，提升农业企业在科技转化方面的主体作用。

强化对农业新趋势研究的支持力度。“十五”到“十三五”期间，我国农业科技投入的支出方向多集中于种植业，倾向于解决区域农业问题、减少化肥和农药、农田保护、综合机械化、废物回收等问题，对农业可再生资源和农业食品安全的风险防控等农业科技领域投入水平相对较低。后WTO时期，依靠价格优势参与国际竞争的限制越来越大，也容易成为反倾销的牺牲品。因此必须大力提高农产品的知识附加值，“十四五”期间，我国农业科技应当关注农业科技国际发展新趋势，切实加强对现代农业转变过程中新的方向、方式的研究，瞄准国际农业科技前沿，逐步加大对环境、农业可持续、食品安全与营养等新兴趋势农业科技项目的投入力度，促进农业产业转型升级，提高农业国际竞争力。

作者：林青宁 毛世平

（中国农业科学院农业经济与发展研究所）

来源：《中国农村科技》2021年第8期